“開放政府合作伙伴”(OGP)：開放數(shù)據(jù)提升治理質(zhì)量

開放政府數(shù)據(jù)（Open Government Data）是大數(shù)據(jù)時代公開政府信息的一種具體實踐。一些觀點認為，開放數(shù)據(jù)的定義是“公眾可獲取的、能夠被用戶完整觀測和使用的數(shù)據(jù)”。隨著數(shù)據(jù)開放在提升國家公共治理能力上重要性的日益凸顯，一些國家制定了開放政府數(shù)據(jù)的政策。

起源與現(xiàn)狀

政府數(shù)據(jù)開放運動起源于美國，2009年1月，時任美國總統(tǒng)的奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov上線，要求建立更加開放、參與、合作的政府，體現(xiàn)了美國政府對開放數(shù)據(jù)的重視，全球開放數(shù)據(jù)運動相繼展開。2011年，巴西、印尼、墨西哥、挪威、南非、菲律賓、英國和美國簽署了《開放數(shù)據(jù)聲明》，“開放政府合作伙伴”（Open Government Partnership，簡稱OGP）宣告誕生。根據(jù)相關(guān)決議，新加入OGP的國家必須簽署《開放政府宣言》，制定國家數(shù)據(jù)開放行動計劃并征求公眾意見，并且就行動進展定期提交獨立報告。迄今為止，全球已經(jīng)有75個國家加入這一計劃，其中既有美國、德國、英國等發(fā)達國家，也有坦桑尼亞、阿富汗、突尼斯等發(fā)展中國家，還有一些國家如安哥拉、日本、波蘭等滿足了加入OGP的最低條件，符合加盟要求。一些政府間國際組織，如聯(lián)合國、世界銀行、經(jīng)合組織等也順應(yīng)這一趨勢，上線了數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站。

總的來看，OGP是一個由多個國家發(fā)起的多邊合作倡議，其目的旨在通過加強政府在提升透明度、公民賦權(quán)、打擊腐敗、新技術(shù)研發(fā)等方面的具體承諾來提升治理能力，是實現(xiàn)公共治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物。OGP的公開使命是：讓政府逐漸變得可持續(xù)地對公民透明，其最終目標是改善治理質(zhì)量。這一使命需要從規(guī)范和文化理念上進行調(diào)整，來促進政府與民間機構(gòu)的對話與合作。從這一點來講，OGP不光是一種倡議，也是一個平臺和溝通對話機制。OGP希望加強多種渠道來加強政府與民間在“開放政府”塑造方面的合作力度。當前，OGP有三大戰(zhàn)略支柱：一是讓成員國保持對OGP目標的高級別承諾，二是支持各國具有技術(shù)背景的改革者，三是讓多元化背景的公民和民間組織參與OGP。

工作流程和治理機制

在工作流程上，OGP要求成員國圍繞本國的政府數(shù)據(jù)開放制定“國家行動計劃”體系，并且圍繞該體系做出高級別政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)路徑，通常包括承諾、改革者賦權(quán)、民間組織參與、結(jié)果問責四個步驟，各國政府應(yīng)該圍繞這一流程逐步開放數(shù)據(jù)資源。

第一步，各國政府應(yīng)該通過外交場合、國際會議等多種方式做出開放政府數(shù)據(jù)的高級別承諾；第二步，賦權(quán)給各國的改革者設(shè)計和執(zhí)行更加明確的政府數(shù)據(jù)開放措施；第三步，不同領(lǐng)域和背景的民間組織應(yīng)該享有充分參與這一流程的權(quán)利，如參加OGP區(qū)域和全球性會議、評議指南性文件、與政府展開對話等；第四步，由獨立審查機制就執(zhí)行結(jié)果進行問責評價，通常是以發(fā)布周期性報告的方式。以上四個步驟中的細節(jié)可以根據(jù)國家行動計劃的具體要求進行靈活調(diào)整，并通過后續(xù)完善形成一個戰(zhàn)略閉環(huán)。在一個周期執(zhí)行結(jié)束后，可以啟動下一個數(shù)據(jù)開放周期，進而逐步提升整個國家的數(shù)據(jù)開放水平，讓社會各界受益。

OGP的治理機制遵循“多利益相關(guān)方”模式，政府和民間組織享有同等權(quán)利參與這一工作流程，其具體組織架構(gòu)如下：

指導委員會：OGP設(shè)置指導委員會，用來制定和發(fā)布指南文件、指導方案，用以確保數(shù)據(jù)開放計劃的可持續(xù)性和穩(wěn)定性；指導委員會的成員來自政府和民間組織，二者各推選一人同時擔任委員會的聯(lián)合主席。

小組委員會：指導委員會下設(shè)三個小組委員會，即治理和領(lǐng)導委員會、標準和準則委員會、同伴學習和交流委員會，小組委員會承接指導委員會的具體工作。

工作組：OGP設(shè)置了6個工作組，即財政公開工作組、立法公開工作組、信息接入工作組、反腐敗工作組、數(shù)據(jù)公司工作組、自然資源工作組，主要任務(wù)是幫助各國政府起草國家行動計劃。

支持單元：為了協(xié)助指導委員會處理日常事務(wù)，OGP設(shè)置了支持單元（Support Unit），充當秘書處的角色，支持單元必須是獨立于政府和民間組織之外的第三方機構(gòu)。

獨立審查機制：獨立審查機制主要負責對各國的行動執(zhí)行情況開展定期審查，審查結(jié)果將通過兩年一次的獨立審查報告發(fā)布，主要內(nèi)容是政府對國家行動計劃的執(zhí)行情況、維護開放政府原則方面的進展、改進措施和技術(shù)建議等。

民間組織參與社群：OGP設(shè)立了民間組織參與社群（CSE），旨在拓展和加強更加多元的民間組織參與到OGP事務(wù)中來，包括國家行動計劃的制定和執(zhí)行、自我目標的實現(xiàn)等。

地方政府試點計劃：2016年，OGP啟動了專門的地方政府試點計劃，將類似的原則和機制復制到不同國家的15個地方政府中去，試點計劃的工作得到了支持單元和指導委員會的支持，并且同樣將接受單獨審查。根據(jù)OGP的原則，這15個地方政府將保持持續(xù)溝通和協(xié)作。

各國執(zhí)行情況

由于意識到了政府數(shù)據(jù)開放帶來的諸多便利之處，美國、英國和法國等逐步發(fā)布了各自的國家行動計劃，承諾開放政府數(shù)據(jù)。

美國政府于2013年年底發(fā)布了《美國第二次開放政府國家行動方案》，指出了要在第一次行動方案的基礎(chǔ)上，針對第二次的行動方案進行承諾，讓公眾能夠更方便地獲取有用的政府數(shù)據(jù)。通過上述承諾，美國政府將按照戰(zhàn)略資產(chǎn)的方式來管理政府數(shù)據(jù)，對data.gov門戶網(wǎng)站進行改進；開放自然災(zāi)害相關(guān)數(shù)據(jù)來支持應(yīng)急事態(tài)響應(yīng)和應(yīng)急恢復工作。

英國于2013年年底公布了《G8開放數(shù)據(jù)憲章：英國行動計劃》，提出的目標包括：明確的高值數(shù)據(jù)集、確保所有數(shù)據(jù)通過國家數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站發(fā)布、通過分享經(jīng)驗和工具支持數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新者、為政府數(shù)據(jù)建設(shè)國家級的信息基礎(chǔ)設(shè)施等。根據(jù)公示情況，目前電子政務(wù)完成了69%的承諾、財政公開完成了31%的承諾、開放式數(shù)據(jù)公開完成了33%的承諾。

法國的《G8開放數(shù)據(jù)憲章：法國行動計劃》做出了如下承諾：一是朝著公開發(fā)布數(shù)據(jù)的目標前進、支持高價值數(shù)據(jù)集的發(fā)布；二是建立一個開放平臺以鼓勵創(chuàng)新和提高透明度；三是通過征求公眾和社會意見完善開放數(shù)據(jù)政策。根據(jù)公示情況，目前電子政務(wù)完成了43%的承諾、財政公開完成了31%的承諾、開放式數(shù)據(jù)公開完成了27%的承諾、公共參與完成了27%。

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